Die Konfliktlage in Rumänien
Angesichts der enthusiastischen Zusicherungen von Minderheitenrechten
in internationalen Vereinbarungen im Zuge der politischen Veränderungen
nach 1989, aber auch hinsichtlich der historischen Erfahrungen und der
Bürde des Nationalkommunismus des Ceauşescu-Regimes, hofften die siebenbürgischen
Ungarn durch das „Prinzip der wissenschaftlichen und administrativen
Dezentralisierung“
1 vor allem zwei Ziele erreichen zu
können: ungarischsprachige Bildung „from the kindergarten to the
native language university“
2 sowie weitreichende Selbstbestimmung
in Form verschiedener Arten von Autonomie.
Die Forderungen nach Autonomie
Das Konzept der Autonomie galt der politischen Organisation der
Ungarn, dem Romániai Magyar Demokrata Szövetség/Demokratischer
Ungarischer Verband Rumäniens (RMDSZ)
3 , von Beginn an
als sakrosankt und in Abgrenzung zu den Optionen „Grenzrevision“, „Sezession“
und „innere Selbstverwaltung“ als die im Rahmen liberaler Demokratien
konfrontationsärmste Lösung.
4 Das Konzept der
Autonomie verweist zunächst auf zwei Dimensionen: die interne der
Selbstbestimmung innerhalb einer Gruppe und die externe der Partizipation
dieser Gruppe oder Teilen von ihr in der internationalen Außenwelt.
5
In der Terminologie verschiedener Autonomiekonzeptionen kann die territoriale
Autonomie Formen der externen Dimension annehmen, während die Personal-
oder Kulturautonomie der internen Dimension zuzurechnen ist. Zwischen den
beiden Extremen befindet sich die administrative Autonomie, die vor allem
auf Dezentralisierung gründet und deren entscheidende Trennungslinie
zur personalen Autonomie darin besteht, dass es sich bei der Personalautonomie
um die Gewährleistung von Individualrechten, bei der administrativen
Autonomie um die von Kollektivrechten handelt.
6 Eine
zweite Trennungslinie zwischen den Autonomiekonzeptionen verläuft
entlang der Anwendung von Rechten auf Gebiete bzw. der Anwendung auf Personen.
7
Während die gruppeninterne Selbstbestimmung weitgehend unproblematisch
ist, droht die Territorialautonomie – obwohl sie dies nicht inkludiert
– möglicher Vorläufer einer Sezession zu sein. Ruth Lapidoth verweist
daher darauf, dass „autonomy is not a panacea, but only a tool or a framework
that can constitute an adequate compromise if the parties are looking for
one“.
8 Genau diese Grundvoraussetzung war in der politisch
gespannten Atmosphäre Rumäniens nicht gegeben. Gestärkt
durch die weitgehend bedingungslose Unterstützung der Republik Ungarn
bestand der RMDSZ auf Verwirklichung aller drei Autonomieformen (personal,
administrativ, territorial). Überdies verschärfte sein ungeschickter
Politikstil die Spannungen zusätzlich. Da die geforderten Autonomien
anfangs inhaltlich nicht en détail ausformuliert waren
9
, und immer wieder maximalistische Forderungen wie die nach einem Referendum
über Territorialautonomie für das Széklerland im Oktober
1991 auf die politische Agenda gelangten, konnte der RMDSZ nie glaubwürdig
gegen nationalistische Angriffe kontern. Diese verliefen entlang von vier
Argumentationsketten
10 : (1) der Gefährdung der territorialen
Integrität Rumäniens, d.h. der Sezession; (2) der Gefahr der
illoyalen Staatsbürger; (3) der unberechtigten Forderungen angesichts
bereits existenter Minderheitenrechte; (4) parteipolitischer Argumente.
Die interethnische Krisensituation amalgamierte sich in zahlreichen
materiellen Einschränkungen von Minderheitenrechten. Mit dem Gesetz
69/1991 wurden Sprachregelungen in der örtlichen Verwaltung beschränkt.
Während das bislang gültige Nationalitätenstatut aus dem
Jahre 1945 die Kommunikation mit lokalen Behörden in der Minderheitensprache
ab einem Minderheitenanteil von 30% festsetzte
11 , forderte
das neue Gesetz den Gebrauch des Rumänischen selbst in dem Falle,
wenn beide Seiten die Minderheitensprache sprechen oder gar beide derselben
Minderheit angehören.
12 Schriftverkehr, der bislang
ebenfalls ab einer Quote von 30% in der Minderheitensprache geführt
werden durfte, erlaubte das neue Gesetz nur noch unter Hinzufügung
einer rumänischen Übersetzung.
13 Am 8. Dezember
1991 wurde gegen die Stimmen der ungarischen Vertreter und einiger rumänischer
Abgeordneter (inkl. des Justizministers) die neue Verfassung verabschiedet.
14
Diese definierte Rumänien als einheitlichen und unteilbaren Nationalstaat,
dessen Amtssprache das Rumänische ist.
15 Die Bürger
gelten ohne Unterschied in Nationalität, ethnischer Abstammung, Sprache
oder Religion als gleich, wobei die Grundlage des Staates jedoch „the
unity of the Romanian people“ bildet (Art. 4). Minderheiten genießen
zwar Schutzrechte bezüglich ihrer Identität, allerdings müssen
diese konform gehen mit den „principles of equality and non-discrimination
in relation to the other Romanian citizens“ (Art. 6). Entsprechend Art.
11 gelten ratifizierte internationale Verträge als nationales Recht,
wobei internationales Recht die nationale Legislation bricht (Art. 20).
Als Prinzip der lokalen Administration setzt Art. 118 Dezentralisierung fest.
Im Vergleich zu früheren Bestimmungen wurde das Recht, die Muttersprache
vor Gericht zu benutzen, erheblich eingeschränkt (Art. 127). Minderheiten,
deren Stimmenanteil bei Parlamentswahlen die erforderliche Stimmenzahl für
ein Mandat nicht erreicht, dürfen aber dennoch einen Abgeordneten
in das Unterhaus delegieren (Art. 59). Obwohl die Bestimmungen der Verfassung
sicherlich nicht ab ovo auf Assimilation ausgelegt sind, konnten sie von
der zunehmend nationalistischeren Regierung gegen die Minderheiten missbraucht
werden.
16 Die Gefahr, die die ungarischen Vertreter in
den Bestimmungen der Verfassung sahen, drückte sich in einem Gesetzeskommentar
von Experten aus, die am Entwurf mitgearbeitet hatten und die einen Staat
nicht als organisierte menschliche Gemeinschaft sahen, sondern als das
Resultat eines langen historischen Prozesses, der auf gemeinsamer ethnischer
Abstammung, Sprache, Kultur, Religion, psychologischen Charakteristika,
Traditionen, Wünschen, Geschichte und Territorium beruhe und die Minderheiten
somit ausschloss.
17 Eine prekäre Lage für die
Minderheiten entstand schließlich ab 1994, als „hatred against minorities
(mainly the Hungarians) became state policy“.
18
In der Folge versuchten Minderheitenvertretungen entsprechend der
Auflagen für die Aufnahme Rumäniens in den Europarat
19
mittels eines Gesetzes bezüglich Minderheitenfragen ihren Status und
Rechte festzuschreiben. Im Mai 1995 lagen drei verschiedene Entwürfe
eines Minderheitengesetzes vor.
20 Der ungarische Vorschlag
enthielt erstmals genauere Formulierungen umfassender Autonomierechte
21
, wurde jedoch nicht im Parlament diskutiert. Stattdessen schleppten sich
die Vorbereitungen für ein Minderheitengesetz in „beunruhigender
Lethargie“
22 voran. Ein parlamentarischer Sonderausschuss
kam schließlich im Mai 1995 zu dem Ergebnis, dass der Vorschlag der
Ungarn verfassungswidrig sei und darüber hinaus kein Bedarf für
ein Minderheitengesetz bestehe.
23
Im Sommer 1995 entbrannte heftigster Streit um die Aufnahme der
Empfehlung 1201 der Parlamentarischen Versammlung des Europarates in
den durch den Stabilitätspakt für Europa geforderten Grundlagenvertrag
zwischen der Republik Ungarn und Rumänien. Nachdem beim Gipfeltreffen
des Stabilitätspakts im März 1995 trotz massiver Interventionen
der EU und des amerikanischen Präsidenten der Vertrag nicht unterzeichnet
werden konnte, entfachte die rumänische Regierung eine nationalistische
Medienkampagne.
24 Für die ungarische Seite war die
Inklusion der Empfehlung 1201 unabdingbar, deren Umsetzung auch Bedingung
für die Aufnahme Rumäniens in den Europarat gewesen war.
25
Sie garantierte den Gebrauch der Muttersprache im Umgang mit staatlichen
Behörden und Gerichten wie auch die öffentliche Beschilderung
in der Minderheitensprache, wenn die jeweilige Minderheit einen wesentlichen
Teil der Bevölkerung einer Region stellt (Art. 7).
26
Den Zankapfel bildete vor allem Art. 11, der Angehörigen nationaler
Minderheiten in Regionen, in denen sie die Mehrzahl der Bevölkerung
stellen, das Recht auf eigene Verwaltungseinrichtungen und einen besonderen
Status einräumt. Obwohl der Europarat drei qualitativ unterschiedliche
Möglichkeiten zur Umsetzung dieser Bestimmung erlaubt, propagierte
die Regierung den realiter nicht existenten Zwang, der ungarischen Minderheit
territoriale Autonomie und Kollektivrechte gewähren zu müssen
und sich dadurch der Sezessionsgefahr auszusetzen.
27 Die
ungarnfeindliche Kampagne fand Unterstützung bis tief in die Reihen
der Opposition
28 und führte dazu, dass der ungarische
kin-state
29 die Verhandlungen um einen Grundlagenvertrag
bis Ende des Jahres 1995 einstellen musste. Auch nach Neuaufnahme der Verhandlungen
zeichneten sich keinerlei Fortschritte ab
30 , sodass erst im
Vorfeld der rumänischen Wahlen und nach erheblichen Zugeständnissen
Ungarns
31 der Vertrag am 16.9.1996 unterzeichnet werden
konnte.
In den Auseinandersetzungen um die Forderungen nach Autonomie standen
sich zwei radikale Gegenpositionen gegenüber: die ungarische Minderheit
um den RMDSZ auf der einen, die größtmögliche Dezentralisierung,
Pluralisierung und Kollektivrechte, ein Modell nach schweizerischem Vorbild
anstrebte; der größte Teil der Vertreter rumänischer Parteien
auf der anderen Seite, die auf Zentralisierung, Gleichheit und Individualrechte
nach dem Muster des französischen Nationalstaats bauten. Zum Zeitpunkt
der Verhandlungen um einen Grundlagenvertrag und ein Minderheitengesetz
hatten sich die beiden Positionen soweit verfahren, dass eine sachliche
Kommunikation aus ihren eigenen Reihen heraus kaum mehr angestoßen
werden konnte. Manche Beobachter sahen den RMDSZ in einer Position, in
der sein einziges opportunes politisches Ziel darin bestehen musste, die
Macht zu erlangen „in a space which should be determined also from a territorial
point of view“.
32 Dies musste die rumänische Regierung
bestärken, die die ungarischen Autonomiewünsche entlang einer
doktrinären Liberalismus-Interpretation ablehnte, nach der jegliche
Autonomierechte ein Privileg darstellen, das gegen Gleichheitsprinzipien verstoße.
Diese Interpretation wiederum, die differenz- und kulturblind zentrale Prinzipien
des Liberalismus verletzt, indem sie Gleichheit mit Uniformität verwechselt
und liberale Werte wie Pluralismus negiert
33 , verhärtete
die Positionen der Ungarn auf der anderen Seite. Der Streit um Autonomie
hatte sich somit in einem Teufelskreis verfahren, der die ethnische Polarisierung
immer weiter vorantrieb.
weiter: Die Forderung nach Bildungsrechten
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1 Die Proklamation von
Temeswar, 11. März 1990.
2 RMDSZ: Fundamental Principles of the Programme
of the Democratic Alliance of Hungarians in Romania. Adopted by the 4th
Congress of the DAHR. Cluj (Kolozsvár), the 26-28th of May 1995.
In: Democratic Alliance of Hungarians in Romania: Documents
4. Cluj: 1995. S. 3-27, S. 10.
3 Gebräuchlich sind auch
die rumänische Abkürzung UDMR sowie die englische DAHR
4 Imre Borbély, Zsolt Attila Borbély:
RMDSZ: érték és hatalom, 1989-1998. In: Magyar Kisebbség 4
(1998), H. 2.
5 vgl. Ruth Lapidoth: Autonomy. Flexible
Solutions to ethnic conflicts. Washington D.C.: 1997. S.
19.
6 vgl. ebd., S. 174f.
7 vgl. Christoph Pan, Beate Sibylle Pfeil: Die
Volksgruppen in Europa. Ein Handbuch. Wien: 2000. S. 193-197. Diese Trennungslinie
wird vor allem dann bedeutend, wenn man den Begriff der Kollektivrechte
nicht in einem strengen Sinne fasst, sondern in der Annahme, dass die Wahrung
der Minderheitenkultur nur im Kollektiv geleistet werden kann, d.h. im Sinne
von Rechten mit kollektiver Dimension. In diesem Falle zählen alle
drei Autonomieformen zu einem dergestaltigen Kollektivrechtsbegriff.
8 Ruth Lapidoth: Autonomy. Flexible Solutions to
ethnic conflicts [Fn. 5], S. 204.
9 Dass dies nicht geleistet werden konnte, lag
vor allem an den divergierenden Vorstellungen von „Autonomie“ innerhalb
der Organisation der rumänischen Ungarn selbst (vgl. Kinga Gál:
Minoritätenprobleme in Ungarn und Rumänien. In: Transformationsprobleme
im südlichen Mitteleuropa – Ungarn und Rumänien. Beiträge
zu einem politik- und regionalwissenschaftlichen Symposium an der TU Chemnitz.
Hg. v. Beate Neuss, Peter Jurczek, Wolfram Hilz. Tübingen: 1999.
S. 31f).
10 Kinga Páll: The Hungarian Concept of
Autonomy for Romania. The 1993 DAHR Draft-law on „National Minorities
and Autonomous Communities” and Reactions from other political Parties
in Romania. Berlin: 1996. S. 26ff.
11 Dekret-Gesetz Nr. 86 vom 6. Februar 1945 über
das Statut der nationalen Minderheiten. Art. 10. In: Georg Brunner, Günther
H. Tontsch: Der Minderheitenschutz in Ungarn und in Rumänien.
Bonn: 1995. S. 183-187.
12 Project on Ethnic Relations:
Schools, Language and interethnic Relations in Romania: The Debate continues.
13 Gesetz Nr. 69 vom 26. November 1991 über
die örtliche öffentliche Verwaltung. Art. 58. In: Georg Brunner,
Günther H. Tontsch: Der Minderheitenschutz in Ungarn und in Rumänien.
[Fn. 11]. Weitere Einschränkungen, die sich aus
dem Gesetz ergeben können, sind nicht zwangsläufig, da das Gesetz
in sich inkonsistent ist (vgl. die Analyse von Renate Weber: The Protection
of National Minorities in Romania: A Matter of political Will and Wisdom.
In: Law and Practice of Central European Countries in the Field of National
Minorities Protection after 1989. Hg. v. Jerzy Kranz. Warszawa: 1998.
S. 199-268, S. 212f).
14 zur Diskussion der Verfassung siehe Renate Weber:
The Protection of National Minorities in Romania: A Matter of political
Will and Wisdom. [Fn. 13] S. 201ff; István
Horváth, Alexandra Scacco: From the Unitary to the Pluralistic:
Fine-Tuning Minority Policy in Romania. S. 253ff; Janusz Bugajski:
Ethnic Politics in Eastern Europe. A Guide to Nationality Policies, Organizations
and Politics. New York, London: 1994. S. 207f.
15 Constitution of Romania.
Art. 1, 13.
16 vgl. die Einschätzung des ungarischen Abgeordneten
Király bei Janusz Bugajski: Ethnic Politics in Eastern Europe.
A Guide to Nationality Policies, Organizations and Politics. [Fn. 14] S.
208.
17 Renate Weber: The Protection of National Minorities
in Romania: A Matter of political Will and Wisdom. [Fn. 13] S. 202f.
18 ebd., S. 219.
19 Rumänien ist seit Oktober 1993 Mitglied
des Europarates und hatte mehrere Bedingungen auferlegt bekommen, unter
anderem „[to] adopt and implement as soon as possible, in keeping with
the commitments they have made and with Assembly Recommendation 1201, legislation
on national minorities and education“ (Art. 10 der Parliamentary Assembly
of the Council of Europe: Opinion
No. 176 (1993) on the application by Romania for membership of the
Council of Europe).
20 1. RMDSZ: Draft Law on National Minorities and
Autonomous Communities (14. November 1993); 2. Rat für Nationale
Minderheiten: Gesetz der nationalen Minderheiten (Entwurf vom 7. Dezember
1993), ergänzt durch das Demokratische Forum der Deutschen in Rumänien
(DFDR), das bereits 1991 einen eigenen Entwurf erarbeitet hatte, und eingebracht
im Mai 1995 von einer Parlamentsminderheit; 3. Entwurf dreier Abgeordneter
der Alianţa Civică (Bürgerallianz), ins Parlament eingebracht am 13.
März 1995.
21 zur kritischen Auseinandersetzung mit den Autonomie-Konzeptionen
des RMDSZ siehe Gabriel Andreescu, Renate Weber, Valentin Stan: Study
on the Conception of Democratic Alliance of Hungarians in Romania on the
Rights of National Minorities. A Critical Analysis of the DAHR Documents.
[Bucharest]:[1994].
22 Günther H. Tontsch: Nationale Minderheiten
– Chance oder Risikofaktor im Prozeß der historischen Aussöhnung
zwischen Rumänien und Ungarn. In: Zeitschrift für siebenbürgische
Landeskunde 19 [90] (1996), H. 1. S. 71-73. S. 72. Tontsch
inkludiert in dieser Aussage die Verschleppung auch anderer wichtiger Gesetzesvorhaben.
23 RMDSZ: Information on the Status of Commitments
Entered into by Romania upon its Application for Membership in the Council
of Europe as Recorded in Opinion No. 176. Bukarest, 12.01.1996. S. 5f;
Kinga Gál: Minoritätenprobleme in Ungarn und Rumänien.
[Fn. 9] S. 36.
24 Wolfgang Zellner, Pál Dunay: Ungarns
Außenpolitik 1990-1997. Zwischen Westintegration, Nachbarschafts-
und Minderheitenpolitik. Baden-Baden: 1997. S. 283ff.
25 vgl. Art. 5 der Empfehlung 1201 des Europarates:
„It [the Assembly of the Council of Europe; HF] appreciates the written
declaration of the Romanian authorities in which they commit themselves
to basing their policy regarding the protection of minorities on the principles
laid down in Recommendation 1201”.
26 Parlamentarische Versammlung des Europarats:
Empfehlung 1201 (1993). Entwurf eines Zusatzprotokolls zur EMRK betr.
die nationalen Minderheiten und ihre Angehörigen. In: Christoph Pan,
Beate Sibylle Pfeil: Die Volksgruppen in Europa. Ein Handbuch. [Fn. 7]
S. 276-279.
27 Gabriel Andreescu: Political Manipulation
at its Best. In: Transition 1 (1995), H. 22. S. 46-49. S.
47; Erin K. Jenne: Language Conflicts
in Post-1989 Slovakia and Romania. S. 53.
28 Gabriel Andreescu: Political Manipulation at
its Best. [Fn. 27] S. 48f.
29 Aufgrund mangelnder adäquater Begrifflichkeit
im Deutschen (vgl. Wolfgang Zellner: Was der Hohe Kommissar für nationale
Minderheiten bewirkt. In: Perspektiven und Defizite der OSZE. Hg. v.
Dieter S. Lutz, Kurt P. Tudyka. Baden-Baden: 1999/2000. S. 141-171.
S. 143, Fußnote 6) wird hier und im Folgenden
auf den inzwischen üblichen englischen Terminus zurückgegriffen,
um auf die Staaten zu verweisen, in denen die Volksgruppe, die in anderen
Staaten die Minderheitsvolksgruppe bildet, die Mehrheit stellt.
30 Julian Duplain:
Ethnic Hungarian Minorities in Central and Eastern Europe (June 1996).
31 Aufgrund amerikanischen Drucks akzeptierte die
ungarische Seite eine Fußnote zur Empfehlung 1201, die autonome
Strukturen auf ethnischer Basis und Kollektivrechte explizit ausschloss;
weiterhin wurde die Frage der Rückgabe der Kirchengüter ausgeklammert
(Maria Miclescu: Das rumänische Bildungswesen im Wandel. Köln,
Weimar, Wien: 1997. S. 103f; Christiane
Dick, Norbert Ropers: Machtteilungskonzepte – Mittel zur friedlichen Konfliktbearbeitung).
32 Vladimir Pasti: The Challenges of Transition.
Romania in Transition. New York: 1997. S. 202.
33 Bhikhu Parekh: Cultural Diversity and Liberal
Democracy. In: Defining and Measuring Democracy. Hg. v. David Beetham.
London, Thousand Oaks, New Delhi: 1994. S. 199-221. S.
202f.