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(text only, no frames version)Der Hohe Kommissar für Nationale Minderheiten
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Die Einrichtung eines Hochkommissars für nationale Minderheiten bei der KSZE/OSZE, geht zurück auf einen Vorschlag Hollands beim zweiten Jahrestreffen des 1990 in Paris geschaffenen Rats der KSZE (später „Ministerrat“). Diese im Januar 1992 in Prag eingebrachte Empfehlung griffen die Staats- oder Regierungsoberhäupter der KSZE-Teilnehmerstaaten bei ihrem Zusammentreffen in Helsinki im Juli des gleichen Jahres auf und beauftragten den Rat der KSZE, einen Hohen Kommissar für Nationale Minderheiten (HKNM) zu ernennen. Seine Aufgaben definierten sie mit „early warning“ und „early action“ zum frühest möglichen Zeitpunkt „in regard to tensions involving national minority issues that have the potential to develop into conflict within the CSCE area“.1 Als ersten Amtsträger ernannten die Außenminister der KSZE-Staaten Ende des Jahres 1992 in Stockholm den niederländischen Diplomaten und früheren Außenminister Max van der Stoel. Van der Stoel nahm seine Amtsgeschäfte im Januar 1993 auf. Auf dem Ministerratstreffen im Dezember 1995 in Budapest wurde sein Mandat um die maximal erlaubten weiteren drei Jahre bis zum 31. Dezember 1998 ausgedehnt. Es wurde allerdings weitere zwei Male verlängert. Erst auf dem achten Ministerratstreffen Ende November 2000 in Wien gelang es den Außenministern, sich auf den schwedischen Diplomaten Rolf Ekéus als neuen Hohen Kommissar für Nationale Minderheiten zu einigen, der das Amt Anfang Juli 2001 von Max van der Stoel übernommen hat.
Das Mandat
Der Hohe Kommissar ist ein Instrument der weitreichenden KSZE-Auffassung, dass Sicherheit direkt mit der Garantie von Menschen- und grundlegenden Freiheitsrechten, sowie wirtschaftlicher Entwicklung verbunden ist.2 Er besitzt im Rahmen seiner Aktivitäten „at the earliest possible stage“3 die Möglichkeit, auf Minderheitenfragen betreffende Gefährdungspotentiale jeglicher Art zu reagieren. Sein Mandat bezieht sich zunächst nur auf Angelegenheiten „between participating states“.4 Wie Max van der Stoel mehrmals betonte, ist es nicht des Hohen Kommissars Aufgabe, als Ombudsmann für Minderheiten zu fungieren, weshalb die deutsche Übersetzung seiner Amtsbezeichnung irreleitend sei. Eine korrekte Amtsbezeichnung wäre „High Commissioner for Minority Issues“.5 Das Mandat, von dem van der Stoel behauptete, es verdiene nicht den „beauty price for clarity“6 , ermöglichte ihm eine flexible Anwendung. Es erlaubt dem HKNM, in allen nach seiner Entscheidung konfliktträchtigen Fällen aktiv zu werden , d.h. in das betreffende Land zu reisen, sich zum Zwecke der Informationsgewinnung aus erster Hand mit Individuen, Gruppen oder Organisationen zu treffen (Ziff. 11c, 26, 26a, 26b, 29) und den Dialog, Vertrauen und Kooperation zwischen den Konfliktparteien anzustoßen (Ziff. 12). Im Vorfeld zu einer solchen Reise muss der Hohe Kommissar nur den Amtierenden Vorsitzenden konsultieren (Ziff. 17), dem er nach seiner Rückkehr auch einen streng vertraulichen Bericht über Ergebnisse und eventuelle Fortschritte übersendet (Ziff. 18). Dem Staat, den er zum Zwecke seiner Arbeit besuchen wird, muss der Hohe Kommissar lediglich Informationen über die intendierte Absicht seines Besuches zukommen lassen (Ziff. 27). Er arbeitet somit unabhängig. Einschränkungen bestehen allerdings, wenn er erstens in einem Problemfeld aktiv werden möchte, das die Minderheit betrifft, der er eventuell selbst angehört, und zweitens, wenn in einer Minderheitenproblematik organisierter Terrorismus involviert ist. Im ersteren Falle kann er nur aktiv werden, wenn alle Beteiligten zustimmen (Ziff. 5a), im letzteren ist ihm jegliche Einflussnahme verboten (Ziff. 5b, 25).7 Eine weitere Einschränkung besteht, wenn sich der Hohe Rat (früher „Ausschuss Hoher Beamter“)8 bereits mit einer Thematik beschäftigt. In diesem Fall bedarf der HKNM eines Mandats des Hohen Rates (Ziff. 7). Keine dieser Einschränkungen jedoch lag im rumänischen Fall vor. Bei allen seinen Aktivitäten steht es dem Hohem Kommissar frei, bis zu drei Experten zur Unterstützung seiner Arbeit zu berufen (Ziff. 31-36). Diese können ratgebend zur Seite stehen und Empfehlungen erarbeiten, die der HKNM an die Konfliktparteien weiterleiten kann (Ziff. 34). Von dieser Möglichkeit hat van der Stoel auch in Rumänien rege Gebrauch gemacht, und diese Empfehlungen trotz ihres marginalen Ranges im Mandat zu einem zentralen Arbeitsinstrument ausgebaut.
Über die dargestellten Kompetenzen hinaus enthält das Mandat des HKNM (weiche) Sanktionsmechanismen für den Fall, dass Akteure kooperationsunwillig agieren. Dies bedeutet, dass dem Hohen Kommissar die Option eingeräumt wird, Probleme in die KSZE/OSZE-Struktur zu tragen und damit vor die restlichen Teilnehmerstaaten. Diese Möglichkeit besteht, wenn dem HKNM die Einreise in ein Land und/oder die freie Kommunikation verweigert wird. In diesem Falle kann er den Hohen Rat informieren, in dem Vertreter der Außenministerien zusammentreffen. Als ein solches Sanktionsinstrument sind auch die Kompetenzen des „early warning“ und „early action“ zu sehen. Eine Frühwarnung an den Hohen Rat und den Amtierenden Vorsitzenden kann der Hohe Kommissar dann aussprechen, wenn er ein Konfliktrisiko erkennt, das Friede, Stabilität oder zwischenstaatliche Beziehungen zu beeinträchtigen droht (Ziff. 13). Des Weiteren kann der HKNM auch darum bitten, selbst für weitergehende Kontakte und Konsultationen autorisiert zu werden („early action“; Ziff. 16). Während seiner achteinhalbjährigen Amtszeit hat van der Stoel von der im Mandat eingeräumten Möglichkeit einer Frühwarnung jedoch nur in einem einzigen Fall, dem Mazedoniens, Gebrauch gemacht , obwohl er ansonsten sehr aktiv war und generell als die „Erfolgsstory der OSZE“ gilt. Dies verweist auf die beiden Pfeiler, auf denen das Mandat gründet: einerseits dem präventiver, stiller, nichtöffentlicher Diplomatie, und andererseits dem weicher Sanktionskompetenzen im Falle des Versagens des ersteren. Der Sanktionspfeiler mag dabei zum einen die Unsicherheit und Unerfahrenheit ausdrücken, mit der 1992 dieses neuartige Mandat geschrieben wurde, zum anderen aber auch das Misstrauen gegen die Funktionsfähigkeit eines solchen Amtes und gegen die basalen Prinzipien des KSZE-Prozesses.
Der HKNM als Akteur der OSZE
Mit der Umbenennung von KSZE zu OSZE fand der Prozess des Paradigmenwechsels, den der Wandel vom Regime in Richtung einer Organisation implizierte, seinen Ausdruck in der Namensgebung. Die „Konferenz“ als Plattform der Kommunikation sah sich neuen Verantwortlichkeiten und Herausforderungen gegenüber, denen sie durch Institutionalisierung, Stärkung ihrer operationalen Fähigkeiten und Entwicklung von Aktivitäten vor Ort entgegenzukommen beabsichtigte. Die normative Ebene konnte bereits mit der Konferenz der Menschlichen Dimension in Kopenhagen im Jahre 1990 bedeutende Fortschritte verzeichnen. Die herausragende Stellung gerade des dort verabschiedeten Abschlussdokuments für seine Arbeit hat Max van der Stoel häufig betont. Die institutionelle Ebene entwickelte sich langsamer. Neben der Umbenennung und weiteren Institutionalisierung alter Arbeitsformen entstanden auch einige neue Strukturen, wie das Forum für Sicherheitskooperation, das Amt des Amtierenden Vorsitzenden und des Generalsekretärs, der Vergleichs- und Schiedsgerichtshof und andere. Auf operationaler Ebene wurden eine Reihe von Mechanismen eingeführt , die zur Beilegung von Streitigkeiten beitragen sollen. Zudem wurde das für den KSZE-Prozess elementare Konsens-Prinzip aufgeweicht.9 Der Umstand, dass sich die KSZE/OSZE seit dem Kopenhagener Treffen im Jahre 1990 zunehmend als Wertegemeinschaft mit starker Betonung der Menschlichen Dimension sieht, erfordert solch erweiterte operationale Möglichkeiten. Der Sanktionspfeiler im Mandat des Hohen Kommissars muss in diesem Lichte betrachtet werden. Max van der Stoel hat jedoch diesen Pfeiler sehr viel weniger betont als den zweiten, stärker auf Kooperation (im Sinne des KSZE-Prozesses, daher im Folgenden „KSZE-Pfeiler“) zielenden. Den Vorschlag eines Mitgliedsstaates, ihn mit zusätzlichen Befugnissen auszustatten, lehnte er mit der Begründung ab, dass er fürchte, „that giving me such extensive powers would lead to a reluctance of a number of states to co-operate with my office“.10 Während der neuen OSZE teilweise weit reichende Kritik entgegenschlägt , erfuhr Max van der Stoel ein starkes Maß an Unterstützung für seine Arbeit. Mit der starken Betonung des KSZE-Pfeilers und von Kooperation und Kommunikation erkannte er, dass das Instrument HKNM gerade nicht auf dem Sanktionspfeiler basieren, sondern eine Konfliktregulierung nur auf der freiwilligen Kompromissbereitschaft zustande kommen kann. Daher betonte er nachdrücklich, dass die Konsensregel in einer Reihe von Fällen essentiell ist, um eine ausreichende Unterstützung für krisenpräventive Entscheidungen zu garantieren. Um den Sanktionspfeiler gebrauchsfähig zu machen, schlug van der Stoel eine weichere Formulierung vor, nach der der Hohe Kommissar zum Ausdruck bringen könnte, dass er „could feel the need to issue a formal early warning“.11 Um die Stellung des HKNM innerhalb der OSZE genauer einordnen zu können, ist ein Blick auf die Ziele seiner Arbeit nötig.
Wie bereits gesehen, fungiert der HKNM nicht als Ombudsmann für Minderheiten, sondern als Bearbeitungsinstrument krisenträchtiger Minderheitskonflikte. Das Mandat, das Krisenprävention als zentrales Anliegen definiert, impliziert daher auch, dass es nicht seine Aufgabe sein kann, sich in allen Situationen zu engagieren, in denen Minderheitenrechte unzureichend geachtet werden. Involvierung, so van der Stoel, sei für ihn nur dann geboten, „if there are tensions involving national minority issues that […] have the potential to develop into a conflict within the CSCE area“.12 Für seine Position in der OSZE bedeutet dies, dass er nicht der Menschlichen Dimension, sondern der Sicherheitsdimension angehört. Der amerikanische Juraprofessor Steven Ratner stellte daher fest, dass das Mandat es erlaube, dass er jedes Übereinkommen zwischen Streitparteien akzeptieren könne, selbst wenn es internationalen (Minderheiten)Normen entgegenstünde.13 Dennoch wurden die Dokumente der Menschlichen Dimension der OSZE, insbesondere das Kopenhagener, daneben auch das Genfer und Moskauer, zu der rahmensetzenden Konstante in der Arbeit des HKNM, da Max van der Stoel es als seine Aufgabe ansah, an den zu Grunde liegenden Ursachen der Krisen zu arbeiten, die häufig die Unterdrückung fundamentaler Freiheiten und der Menschenrechte sind.14 Den Ausgangspunkt des Hohen Kommissars bildet daher zwar die Sicherheitsdimension, er arbeitet aber in den Bereich der Menschlichen Dimension hinein. Wenn van der Stoel daher unterstreicht, dass „conflict prevention regarding situations involving national minorities and implementation of human dimension commitments are incontestably strongly interlinked“15 und dass sein Sicherheitsbegriff wie der der OSZE „goes beyond the classic, purely military, dimension [of security] and includes internal components such as the observance of human rights”16, ist dies nicht nur Ausdruck dieses Verständnisses, sondern eine Interpretation seines Mandats, die über den Mandatstext hinausgeht. In diesem Sinne hat er dort, wo die offiziellen OSZE-Dokumente Lücken aufwiesen, bzw. in den Themenkomplexen, die ihm von zentraler Bedeutung erschienen, selbständige Normen entwickelt und/oder existierende OSZE-Normen weiter ausgelegt. Auf diese Normen hat er in seinen Empfehlungen an die Staaten immer wieder verwiesen, hat Seminare organisiert, um den Konfliktparteien deren Bedeutung nahe zu legen und sie letztlich dazu anzuhalten, diese rechtlich unverbindlichen Dokumente bzw. durch seine Experten erarbeitete, nicht den Status von OSZE-Dokumenten tragende HKNM-Empfehlungen17 in die interne Legislation der Staaten hineinzuschreiben und sie damit auch für diejenigen verbindlich zu machen, die in rechtspositivistischer Sicht die OSZE-Dokumente als unverbindlich ablehnen und unter Umständen Konflikte vorantreiben können. Diese Empfehlungen wurden von vielen Staaten begrüßt und in der internen Diskussion um die entsprechenden Themenkomplexe verwendet.
Eine solch rechtliche Implementierung von Normen in die interne Legislation von Staaten ist für die krisenpräventive Zielsetzung allerdings keinesfalls hinreichend. Der Hohe Kommissar arbeitet daher entlang eines auf das Verhalten der Akteure, auf deren Interaktion ausgerichteten prozessualen, subjektivistischen Konfliktbegriffs, der die Wertmuster und Verhaltensweisen der Akteure stärker betont als die Strukturen, innerhalb derer sie stattfinden. Ethnische Konflikte „often start at the political level, generally due to the extremism of very small cliques”18 , sie sind konstruiert und nicht mit einem objektivistischen Konfliktbegriff zu fassen, denn „most ethnic conflicts are not ‚natural’ or ‚inevitable’ occurences“19 , sondern eine aus Machtkalkül, aus bestehenden sozialen, wirtschaftlichen und anderen Differenzen willkürliche Politisierung eines ethnischen Bezugssystems (ethnopolitischer Konflikt). Entsprechend den ihm zur Verfügung stehenden Bearbeitungsmodi geht van der Stoel somit einerseits von einem elitenzentristischen Mobilisierungsbegriff aus. Dabei lässt er andererseits jedoch den Rückhalt für ethnisierende Politik in der Bevölkerung, den er über zentrale identitätsbildende Konfliktfelder zu bearbeiten sucht, nicht außer Acht.20 Dass van der Stoel strukturelle Einflüsse auf die Generierung ethnopolitischer Konflikte weniger betont, muss nicht bedeuten, dass er diesen Einfluss abstreitet, sondern verweist auf seinen pragmatischen Ansatz, der an den Stellen ansetzt, an denen er Veränderungen bewirken kann. Sein Amt als Hochkommissar verlangt weniger nach kohärenten Theorien oder großen Ideen als nach Arbeitsansätzen, mit denen er, legitimiert durch die OSZE, unmittelbar an den Brennpunkten ethnopolitischer Konflikte in einem Land ansetzen kann, an denen nur politische und/oder rechtliche Dokumente und Verträge Stabilität und Sicherheit nicht gewährleisten können. Mit der Institution des HKNM hat die OSZE ein Instrument geschaffen, das tiefer in innerstaatliche Konfliktlagen von Minderheiten eindringt, als andere OSZE-Instrumente dies vermögen. Der low key-Ansatz van der Stoels ist daher sicherlich auch Ausdruck einer Vorsicht vor den Folgen einer als „unangebrachter Einmischung“ perzipierten Intervention dieser Organisation.
weiter: Demokratisierungstheoretische Implikationen
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1 CSCE: 1992 Summit. Helsinki, 9-10 July 1992. CSCE Helsinki Document 1992: The Challenges of Change. Abschnitt I, Ziff. 23.
2 OSCE Handbook. Hg. v. Walter Kemp, Michal Olejarnik, Victor-Yves Ghebali, Andrei Androsov. Vienna: 1999. S. 1.
3 CSCE: 1992 Summit. Helsinki, 9-10 July 1992. CSCE Helsinki Document 1992: The Challenges of Change. Abschnitt II, Ziff. 3.
4 Im Laufe seiner Amtszeit beschäftigte sich van der Stoel jedoch auch mit Problemen innerstaatlicher Relevanz, bei-spielsweise dem der Roma, allerdings weniger intensiv und mit weniger Erfolgen. John Packer, Rechtsberater van der Stoels, inkludiert allerdings selbst Fragen der Roma im Mandat des HKNM, einerseits wegen deren regionalen Destabilisie-rungspotentials, andererseits weil er sie als Lackmustest für die Attitüden eines Landes gegenüber Minderheiten betrachtet (John Packer: Making International Law matter in preventing Ethnic Conflict: A Practitioner’s Perspective. In: Journal of International Law and Politics 32 (2000), H. 3. S. 715-724, 721f).
5 Max van der Stoel: „Democracy and Human Rights. On the Work of the OSCE High Commissioner on National Minorities of the OSCE”. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 133-139, S. 133..
6 Max van der Stoel, Wolfgang Zellner: Interview. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 13-28, S. 13.
7 Diese Einschränkung ist wegen Vorbehalten Großbritanniens und der Türkei entstanden, die eine Involvierung in Nordirland bzw. mit Bezug auf die Kurdenfrage unterbinden wollten (vgl. Alexis Heraclides: The CSCE and Minorities. The Negotiations behind the Commitments, 1972-1992. In: Helsinki Monitor 2 (1992), H. 3. S. 5-18, S. 16f).
8 Seit Mandatsverabschiedung wurden in der Praxis alle Funktionen, die im Mandat dem Hohen Rat zugesprochen werden, aus verfahrenstechnischen Gründen durch den Ständigen Rat der OSZE übernommen.
9 Konsens-minus-eins-Prinzip: Die KSZE-Teilnehmerstaaten beschlossen auf dem zweiten Ratstreffen in Prag, dass im Falle schwerer Verletzungen gegen relevante KSZE-Prinzipien „appropriate action may be taken […] if necessary in the absence of the consent of the State concerned“ (CSCE: Second Meeting of the Council. Prague, January 1992. Prague Document on further Development of CSCE Institutions and Structures. Abschnitt 4, Ziff. 16); Konsens-minus-zwei-Prinzip: Auf dem dritten Ratstreffen wurde dem Rat und dem Ausschuss Hoher Beamter die Möglichkeit eingeräumt, zwei Streitparteien vor den Vergleichs- und Schiedsgerichtshof zu zitieren, wobei „the parties to the dispute […] will not take part in the decision […] directing the parties to conciliation“ (CSCE: Third Meeting of the Council. Stockholm, December 1992. Decision on Peaceful Settlement of Disputes. Annex 4, Ziff. 1,4); im Rahmen des Mechanismus’ der Menschlichen Dimension sind unter Umständen sogar Minderheitsentscheidungen möglich geworden (vgl. Marcus Wenig: Möglichkeiten und Grenzen der Streitbeilegung ethnischer Konflikte durch die OSZE dargestellt am Konflikt im ehemaligen Jugoslawien. Berlin: 1996. (Schriften zum Völkerrecht; 124), S. 116-120).
10 Max van der Stoel, Wolfgang Zellner: Interview. S. 20 [Fn. 6] ; auch Max van der Stoel: Gedanken zur Rolle des Hohen Kommissars der OSZE für nationale Minderheiten als Instrument zur Konfliktverhütung. In: OSZE-Jahrbuch 1999. Jahrbuch zur Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Hg. v. Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg / IFSH. Baden-Baden: 1999. S. 429-441, S.431: „Ich [war] stets davon überzeugt, daß es das Gegenteil des Gewünschten bewirken würde, wenn meine Empfehlungen für Staaten rechtlich bindend wären”.
11 Max van der Stoel: „Capital Invested in Conflict Prevention Is Capital Well Spent”. Keynote Speech to the CSCE Seminar on Early Warning and Preventive Diplomacy, 19 January 1994, Warsaw, Poland. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 61-69, S. 65.
12 Max van der Stoel: „I Will Have to Develop New Methods for My Future Task“. Acceptance Speech to the Stockholm Meeting of the Council of Ministers of Foreign Affairs of the CSCE, 15 December 1992, Stockholm, Sweden. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 31-34, S. 31.
13 Steven R. Ratner: Does International Law Matter in Preventing Ethnic Conflict? In: Journal of International Law and Politics 32 (2000), H. 3. S. 591-698, S. 622.
14 siehe Max van der Stoel: „We Only Fully Realize the Full Significance of Human Rights When We Have Lost Them“. Speech in Acceptance of a Honorary Doctorate, 3 February 1993, Prague, Czech Republic. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 35-38, S. 36: „One of the causes, sometimes even the main cause, is the suppression in various ways of fundamental freedoms and human rights of the population”.
15 Max van der Stoel: „Human Dimension Commitments Are Matters of Direct and Legitimate Concern to All Participating States”. Intervention at the CSCE Human Dimension Implementation Meeting, 28-29 September 1993, Warsaw, Poland. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 49-54, S. 51.
16 Max van der Stoel: „Democracy and Human Rights. On the Work of the OSCE High Commissioner on National Minorities of the OSCE”. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 133-139, S. 133f.
17 Den unverbindlichen Charakter dieser in den Bereich des soft law fallenden und i.d.R. – in Abgrenzung von den völkerrechtlich verbindlichen Verträgen – als „politische“ Dokumente bezeichneten OSZE-Verpflichtungen hat Steven Ratner in seiner Analyse von soft law-Bestimmungen relativiert und konstatiert, dass „the OSCE commitments are just as binding on states – just as normatively significant – as treaties“ (Steven R. Ratner: Does International Law Matter in Preventing Ethnic Conflict? S. 610 [Fn. 13]). Ebenso vermutet Hans-Joachim Heintze, obwohl er Ratners zentrales Argument der schwindenden Trennlinie zwischen politischen und völkerrechtlichen Instrumenten gerade nicht begrüßt, den Erfolg des K/OSZE-Minderheitenschutzes in dem „nur“ politischen Charakter seiner Verpflichtungen (Hans-Joachim Heintze: Rechtliche oder politische Absicherung von Minderheitenrechten? Eine Einführung in die Thematik. In: Moderner Minderheitenschutz. Rechtliche oder politische Absicherung? Zum 50. Jahrestag der UN-Menschenrechtserklärung. Hg. v. Hans-Joachim Heintze. Bonn: 1998. (EINE Welt-Texte der Stiftung Entwicklung und Frieden; 8) S. 14-54, .S. 51).
18 Max van der Stoel: „Patterns of a Changing World”. Remarks to the Global Panel 6th International Conference, 26 November 1993, Maastricht, The Netherlands. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 55-60, S. 55. [Hervorhebung H.F.]
19 Max van der Stoel: „International Response to Ethnic Conflicts: Focusing on Prevention“. Address to the Closing Banquet of the Martin Ennals Memorial Symposium on Self-Determination, Co-sponsored by the College of Law, University of Saskatchewan, and International Alert, 6 March 1993, Saskatchewan, Canada. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 39-43, S. 40.
20 Sein Ansatz umgeht damit einen Schwachpunkt konstruktivistischer und instrumentalistischer Ansätze ethnopolitischer Konflikte: die exklusive Konzentration auf Eliten, die die Bevölkerung ausschließt und die die vielen Fälle, in denen ethnische Mobilisierung nicht funktioniert, nicht zu erklären vermag (vgl. Erin K. Jenne: Political Opportunism and Ethnic Mobilization: A Triadic Model for Predicting the Ethnicization of Politics in New States. Working Paper. Stanford: [1999], S. 14). Vor diesem Hintergrund muss auch die Frage der rumänischen Revolution beleuchtet werden: Der Auffassung, gegen Ceauşescu gerichtete Kader aus der zweiten Reihe hätten die Revolution „gestohlen“, steht der Verdacht gegenüber, dass „a large segment among Romanians preferred continuity to discontinuity, stagnation to change, regime conservation to regime transformation“ (Vladimir Tismaneanu: Romanian Exceptionalism? Democracy, Ethnocracy, and uncertain Pluralism in post-Ceauşescu Romania. In: Politics, Power, and the Struggle for Democracy in South-East Europe. Hg. v. Karen Dawisha, Bruce Parrott. Cambridge, New York, Oakleigh: 1997. S. 403-451. (Democratization and Authoritarianism in Postcommunist Societies; 2), S. 425).
Die Einrichtung eines Hochkommissars für nationale Minderheiten bei der KSZE/OSZE, geht zurück auf einen Vorschlag Hollands beim zweiten Jahrestreffen des 1990 in Paris geschaffenen Rats der KSZE (später „Ministerrat“). Diese im Januar 1992 in Prag eingebrachte Empfehlung griffen die Staats- oder Regierungsoberhäupter der KSZE-Teilnehmerstaaten bei ihrem Zusammentreffen in Helsinki im Juli des gleichen Jahres auf und beauftragten den Rat der KSZE, einen Hohen Kommissar für Nationale Minderheiten (HKNM) zu ernennen. Seine Aufgaben definierten sie mit „early warning“ und „early action“ zum frühest möglichen Zeitpunkt „in regard to tensions involving national minority issues that have the potential to develop into conflict within the CSCE area“.1 Als ersten Amtsträger ernannten die Außenminister der KSZE-Staaten Ende des Jahres 1992 in Stockholm den niederländischen Diplomaten und früheren Außenminister Max van der Stoel. Van der Stoel nahm seine Amtsgeschäfte im Januar 1993 auf. Auf dem Ministerratstreffen im Dezember 1995 in Budapest wurde sein Mandat um die maximal erlaubten weiteren drei Jahre bis zum 31. Dezember 1998 ausgedehnt. Es wurde allerdings weitere zwei Male verlängert. Erst auf dem achten Ministerratstreffen Ende November 2000 in Wien gelang es den Außenministern, sich auf den schwedischen Diplomaten Rolf Ekéus als neuen Hohen Kommissar für Nationale Minderheiten zu einigen, der das Amt Anfang Juli 2001 von Max van der Stoel übernommen hat.
Das Mandat
Der Hohe Kommissar ist ein Instrument der weitreichenden KSZE-Auffassung, dass Sicherheit direkt mit der Garantie von Menschen- und grundlegenden Freiheitsrechten, sowie wirtschaftlicher Entwicklung verbunden ist.2 Er besitzt im Rahmen seiner Aktivitäten „at the earliest possible stage“3 die Möglichkeit, auf Minderheitenfragen betreffende Gefährdungspotentiale jeglicher Art zu reagieren. Sein Mandat bezieht sich zunächst nur auf Angelegenheiten „between participating states“.4 Wie Max van der Stoel mehrmals betonte, ist es nicht des Hohen Kommissars Aufgabe, als Ombudsmann für Minderheiten zu fungieren, weshalb die deutsche Übersetzung seiner Amtsbezeichnung irreleitend sei. Eine korrekte Amtsbezeichnung wäre „High Commissioner for Minority Issues“.5 Das Mandat, von dem van der Stoel behauptete, es verdiene nicht den „beauty price for clarity“6 , ermöglichte ihm eine flexible Anwendung. Es erlaubt dem HKNM, in allen nach seiner Entscheidung konfliktträchtigen Fällen aktiv zu werden , d.h. in das betreffende Land zu reisen, sich zum Zwecke der Informationsgewinnung aus erster Hand mit Individuen, Gruppen oder Organisationen zu treffen (Ziff. 11c, 26, 26a, 26b, 29) und den Dialog, Vertrauen und Kooperation zwischen den Konfliktparteien anzustoßen (Ziff. 12). Im Vorfeld zu einer solchen Reise muss der Hohe Kommissar nur den Amtierenden Vorsitzenden konsultieren (Ziff. 17), dem er nach seiner Rückkehr auch einen streng vertraulichen Bericht über Ergebnisse und eventuelle Fortschritte übersendet (Ziff. 18). Dem Staat, den er zum Zwecke seiner Arbeit besuchen wird, muss der Hohe Kommissar lediglich Informationen über die intendierte Absicht seines Besuches zukommen lassen (Ziff. 27). Er arbeitet somit unabhängig. Einschränkungen bestehen allerdings, wenn er erstens in einem Problemfeld aktiv werden möchte, das die Minderheit betrifft, der er eventuell selbst angehört, und zweitens, wenn in einer Minderheitenproblematik organisierter Terrorismus involviert ist. Im ersteren Falle kann er nur aktiv werden, wenn alle Beteiligten zustimmen (Ziff. 5a), im letzteren ist ihm jegliche Einflussnahme verboten (Ziff. 5b, 25).7 Eine weitere Einschränkung besteht, wenn sich der Hohe Rat (früher „Ausschuss Hoher Beamter“)8 bereits mit einer Thematik beschäftigt. In diesem Fall bedarf der HKNM eines Mandats des Hohen Rates (Ziff. 7). Keine dieser Einschränkungen jedoch lag im rumänischen Fall vor. Bei allen seinen Aktivitäten steht es dem Hohem Kommissar frei, bis zu drei Experten zur Unterstützung seiner Arbeit zu berufen (Ziff. 31-36). Diese können ratgebend zur Seite stehen und Empfehlungen erarbeiten, die der HKNM an die Konfliktparteien weiterleiten kann (Ziff. 34). Von dieser Möglichkeit hat van der Stoel auch in Rumänien rege Gebrauch gemacht, und diese Empfehlungen trotz ihres marginalen Ranges im Mandat zu einem zentralen Arbeitsinstrument ausgebaut.
Über die dargestellten Kompetenzen hinaus enthält das Mandat des HKNM (weiche) Sanktionsmechanismen für den Fall, dass Akteure kooperationsunwillig agieren. Dies bedeutet, dass dem Hohen Kommissar die Option eingeräumt wird, Probleme in die KSZE/OSZE-Struktur zu tragen und damit vor die restlichen Teilnehmerstaaten. Diese Möglichkeit besteht, wenn dem HKNM die Einreise in ein Land und/oder die freie Kommunikation verweigert wird. In diesem Falle kann er den Hohen Rat informieren, in dem Vertreter der Außenministerien zusammentreffen. Als ein solches Sanktionsinstrument sind auch die Kompetenzen des „early warning“ und „early action“ zu sehen. Eine Frühwarnung an den Hohen Rat und den Amtierenden Vorsitzenden kann der Hohe Kommissar dann aussprechen, wenn er ein Konfliktrisiko erkennt, das Friede, Stabilität oder zwischenstaatliche Beziehungen zu beeinträchtigen droht (Ziff. 13). Des Weiteren kann der HKNM auch darum bitten, selbst für weitergehende Kontakte und Konsultationen autorisiert zu werden („early action“; Ziff. 16). Während seiner achteinhalbjährigen Amtszeit hat van der Stoel von der im Mandat eingeräumten Möglichkeit einer Frühwarnung jedoch nur in einem einzigen Fall, dem Mazedoniens, Gebrauch gemacht , obwohl er ansonsten sehr aktiv war und generell als die „Erfolgsstory der OSZE“ gilt. Dies verweist auf die beiden Pfeiler, auf denen das Mandat gründet: einerseits dem präventiver, stiller, nichtöffentlicher Diplomatie, und andererseits dem weicher Sanktionskompetenzen im Falle des Versagens des ersteren. Der Sanktionspfeiler mag dabei zum einen die Unsicherheit und Unerfahrenheit ausdrücken, mit der 1992 dieses neuartige Mandat geschrieben wurde, zum anderen aber auch das Misstrauen gegen die Funktionsfähigkeit eines solchen Amtes und gegen die basalen Prinzipien des KSZE-Prozesses.
Der HKNM als Akteur der OSZE
Mit der Umbenennung von KSZE zu OSZE fand der Prozess des Paradigmenwechsels, den der Wandel vom Regime in Richtung einer Organisation implizierte, seinen Ausdruck in der Namensgebung. Die „Konferenz“ als Plattform der Kommunikation sah sich neuen Verantwortlichkeiten und Herausforderungen gegenüber, denen sie durch Institutionalisierung, Stärkung ihrer operationalen Fähigkeiten und Entwicklung von Aktivitäten vor Ort entgegenzukommen beabsichtigte. Die normative Ebene konnte bereits mit der Konferenz der Menschlichen Dimension in Kopenhagen im Jahre 1990 bedeutende Fortschritte verzeichnen. Die herausragende Stellung gerade des dort verabschiedeten Abschlussdokuments für seine Arbeit hat Max van der Stoel häufig betont. Die institutionelle Ebene entwickelte sich langsamer. Neben der Umbenennung und weiteren Institutionalisierung alter Arbeitsformen entstanden auch einige neue Strukturen, wie das Forum für Sicherheitskooperation, das Amt des Amtierenden Vorsitzenden und des Generalsekretärs, der Vergleichs- und Schiedsgerichtshof und andere. Auf operationaler Ebene wurden eine Reihe von Mechanismen eingeführt , die zur Beilegung von Streitigkeiten beitragen sollen. Zudem wurde das für den KSZE-Prozess elementare Konsens-Prinzip aufgeweicht.9 Der Umstand, dass sich die KSZE/OSZE seit dem Kopenhagener Treffen im Jahre 1990 zunehmend als Wertegemeinschaft mit starker Betonung der Menschlichen Dimension sieht, erfordert solch erweiterte operationale Möglichkeiten. Der Sanktionspfeiler im Mandat des Hohen Kommissars muss in diesem Lichte betrachtet werden. Max van der Stoel hat jedoch diesen Pfeiler sehr viel weniger betont als den zweiten, stärker auf Kooperation (im Sinne des KSZE-Prozesses, daher im Folgenden „KSZE-Pfeiler“) zielenden. Den Vorschlag eines Mitgliedsstaates, ihn mit zusätzlichen Befugnissen auszustatten, lehnte er mit der Begründung ab, dass er fürchte, „that giving me such extensive powers would lead to a reluctance of a number of states to co-operate with my office“.10 Während der neuen OSZE teilweise weit reichende Kritik entgegenschlägt , erfuhr Max van der Stoel ein starkes Maß an Unterstützung für seine Arbeit. Mit der starken Betonung des KSZE-Pfeilers und von Kooperation und Kommunikation erkannte er, dass das Instrument HKNM gerade nicht auf dem Sanktionspfeiler basieren, sondern eine Konfliktregulierung nur auf der freiwilligen Kompromissbereitschaft zustande kommen kann. Daher betonte er nachdrücklich, dass die Konsensregel in einer Reihe von Fällen essentiell ist, um eine ausreichende Unterstützung für krisenpräventive Entscheidungen zu garantieren. Um den Sanktionspfeiler gebrauchsfähig zu machen, schlug van der Stoel eine weichere Formulierung vor, nach der der Hohe Kommissar zum Ausdruck bringen könnte, dass er „could feel the need to issue a formal early warning“.11 Um die Stellung des HKNM innerhalb der OSZE genauer einordnen zu können, ist ein Blick auf die Ziele seiner Arbeit nötig.
Wie bereits gesehen, fungiert der HKNM nicht als Ombudsmann für Minderheiten, sondern als Bearbeitungsinstrument krisenträchtiger Minderheitskonflikte. Das Mandat, das Krisenprävention als zentrales Anliegen definiert, impliziert daher auch, dass es nicht seine Aufgabe sein kann, sich in allen Situationen zu engagieren, in denen Minderheitenrechte unzureichend geachtet werden. Involvierung, so van der Stoel, sei für ihn nur dann geboten, „if there are tensions involving national minority issues that […] have the potential to develop into a conflict within the CSCE area“.12 Für seine Position in der OSZE bedeutet dies, dass er nicht der Menschlichen Dimension, sondern der Sicherheitsdimension angehört. Der amerikanische Juraprofessor Steven Ratner stellte daher fest, dass das Mandat es erlaube, dass er jedes Übereinkommen zwischen Streitparteien akzeptieren könne, selbst wenn es internationalen (Minderheiten)Normen entgegenstünde.13 Dennoch wurden die Dokumente der Menschlichen Dimension der OSZE, insbesondere das Kopenhagener, daneben auch das Genfer und Moskauer, zu der rahmensetzenden Konstante in der Arbeit des HKNM, da Max van der Stoel es als seine Aufgabe ansah, an den zu Grunde liegenden Ursachen der Krisen zu arbeiten, die häufig die Unterdrückung fundamentaler Freiheiten und der Menschenrechte sind.14 Den Ausgangspunkt des Hohen Kommissars bildet daher zwar die Sicherheitsdimension, er arbeitet aber in den Bereich der Menschlichen Dimension hinein. Wenn van der Stoel daher unterstreicht, dass „conflict prevention regarding situations involving national minorities and implementation of human dimension commitments are incontestably strongly interlinked“15 und dass sein Sicherheitsbegriff wie der der OSZE „goes beyond the classic, purely military, dimension [of security] and includes internal components such as the observance of human rights”16, ist dies nicht nur Ausdruck dieses Verständnisses, sondern eine Interpretation seines Mandats, die über den Mandatstext hinausgeht. In diesem Sinne hat er dort, wo die offiziellen OSZE-Dokumente Lücken aufwiesen, bzw. in den Themenkomplexen, die ihm von zentraler Bedeutung erschienen, selbständige Normen entwickelt und/oder existierende OSZE-Normen weiter ausgelegt. Auf diese Normen hat er in seinen Empfehlungen an die Staaten immer wieder verwiesen, hat Seminare organisiert, um den Konfliktparteien deren Bedeutung nahe zu legen und sie letztlich dazu anzuhalten, diese rechtlich unverbindlichen Dokumente bzw. durch seine Experten erarbeitete, nicht den Status von OSZE-Dokumenten tragende HKNM-Empfehlungen17 in die interne Legislation der Staaten hineinzuschreiben und sie damit auch für diejenigen verbindlich zu machen, die in rechtspositivistischer Sicht die OSZE-Dokumente als unverbindlich ablehnen und unter Umständen Konflikte vorantreiben können. Diese Empfehlungen wurden von vielen Staaten begrüßt und in der internen Diskussion um die entsprechenden Themenkomplexe verwendet.
Eine solch rechtliche Implementierung von Normen in die interne Legislation von Staaten ist für die krisenpräventive Zielsetzung allerdings keinesfalls hinreichend. Der Hohe Kommissar arbeitet daher entlang eines auf das Verhalten der Akteure, auf deren Interaktion ausgerichteten prozessualen, subjektivistischen Konfliktbegriffs, der die Wertmuster und Verhaltensweisen der Akteure stärker betont als die Strukturen, innerhalb derer sie stattfinden. Ethnische Konflikte „often start at the political level, generally due to the extremism of very small cliques”18 , sie sind konstruiert und nicht mit einem objektivistischen Konfliktbegriff zu fassen, denn „most ethnic conflicts are not ‚natural’ or ‚inevitable’ occurences“19 , sondern eine aus Machtkalkül, aus bestehenden sozialen, wirtschaftlichen und anderen Differenzen willkürliche Politisierung eines ethnischen Bezugssystems (ethnopolitischer Konflikt). Entsprechend den ihm zur Verfügung stehenden Bearbeitungsmodi geht van der Stoel somit einerseits von einem elitenzentristischen Mobilisierungsbegriff aus. Dabei lässt er andererseits jedoch den Rückhalt für ethnisierende Politik in der Bevölkerung, den er über zentrale identitätsbildende Konfliktfelder zu bearbeiten sucht, nicht außer Acht.20 Dass van der Stoel strukturelle Einflüsse auf die Generierung ethnopolitischer Konflikte weniger betont, muss nicht bedeuten, dass er diesen Einfluss abstreitet, sondern verweist auf seinen pragmatischen Ansatz, der an den Stellen ansetzt, an denen er Veränderungen bewirken kann. Sein Amt als Hochkommissar verlangt weniger nach kohärenten Theorien oder großen Ideen als nach Arbeitsansätzen, mit denen er, legitimiert durch die OSZE, unmittelbar an den Brennpunkten ethnopolitischer Konflikte in einem Land ansetzen kann, an denen nur politische und/oder rechtliche Dokumente und Verträge Stabilität und Sicherheit nicht gewährleisten können. Mit der Institution des HKNM hat die OSZE ein Instrument geschaffen, das tiefer in innerstaatliche Konfliktlagen von Minderheiten eindringt, als andere OSZE-Instrumente dies vermögen. Der low key-Ansatz van der Stoels ist daher sicherlich auch Ausdruck einer Vorsicht vor den Folgen einer als „unangebrachter Einmischung“ perzipierten Intervention dieser Organisation.
weiter: Demokratisierungstheoretische Implikationen
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1 CSCE: 1992 Summit. Helsinki, 9-10 July 1992. CSCE Helsinki Document 1992: The Challenges of Change. Abschnitt I, Ziff. 23.
2 OSCE Handbook. Hg. v. Walter Kemp, Michal Olejarnik, Victor-Yves Ghebali, Andrei Androsov. Vienna: 1999. S. 1.
3 CSCE: 1992 Summit. Helsinki, 9-10 July 1992. CSCE Helsinki Document 1992: The Challenges of Change. Abschnitt II, Ziff. 3.
4 Im Laufe seiner Amtszeit beschäftigte sich van der Stoel jedoch auch mit Problemen innerstaatlicher Relevanz, bei-spielsweise dem der Roma, allerdings weniger intensiv und mit weniger Erfolgen. John Packer, Rechtsberater van der Stoels, inkludiert allerdings selbst Fragen der Roma im Mandat des HKNM, einerseits wegen deren regionalen Destabilisie-rungspotentials, andererseits weil er sie als Lackmustest für die Attitüden eines Landes gegenüber Minderheiten betrachtet (John Packer: Making International Law matter in preventing Ethnic Conflict: A Practitioner’s Perspective. In: Journal of International Law and Politics 32 (2000), H. 3. S. 715-724, 721f).
5 Max van der Stoel: „Democracy and Human Rights. On the Work of the OSCE High Commissioner on National Minorities of the OSCE”. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 133-139, S. 133..
6 Max van der Stoel, Wolfgang Zellner: Interview. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 13-28, S. 13.
7 Diese Einschränkung ist wegen Vorbehalten Großbritanniens und der Türkei entstanden, die eine Involvierung in Nordirland bzw. mit Bezug auf die Kurdenfrage unterbinden wollten (vgl. Alexis Heraclides: The CSCE and Minorities. The Negotiations behind the Commitments, 1972-1992. In: Helsinki Monitor 2 (1992), H. 3. S. 5-18, S. 16f).
8 Seit Mandatsverabschiedung wurden in der Praxis alle Funktionen, die im Mandat dem Hohen Rat zugesprochen werden, aus verfahrenstechnischen Gründen durch den Ständigen Rat der OSZE übernommen.
9 Konsens-minus-eins-Prinzip: Die KSZE-Teilnehmerstaaten beschlossen auf dem zweiten Ratstreffen in Prag, dass im Falle schwerer Verletzungen gegen relevante KSZE-Prinzipien „appropriate action may be taken […] if necessary in the absence of the consent of the State concerned“ (CSCE: Second Meeting of the Council. Prague, January 1992. Prague Document on further Development of CSCE Institutions and Structures. Abschnitt 4, Ziff. 16); Konsens-minus-zwei-Prinzip: Auf dem dritten Ratstreffen wurde dem Rat und dem Ausschuss Hoher Beamter die Möglichkeit eingeräumt, zwei Streitparteien vor den Vergleichs- und Schiedsgerichtshof zu zitieren, wobei „the parties to the dispute […] will not take part in the decision […] directing the parties to conciliation“ (CSCE: Third Meeting of the Council. Stockholm, December 1992. Decision on Peaceful Settlement of Disputes. Annex 4, Ziff. 1,4); im Rahmen des Mechanismus’ der Menschlichen Dimension sind unter Umständen sogar Minderheitsentscheidungen möglich geworden (vgl. Marcus Wenig: Möglichkeiten und Grenzen der Streitbeilegung ethnischer Konflikte durch die OSZE dargestellt am Konflikt im ehemaligen Jugoslawien. Berlin: 1996. (Schriften zum Völkerrecht; 124), S. 116-120).
10 Max van der Stoel, Wolfgang Zellner: Interview. S. 20 [Fn. 6] ; auch Max van der Stoel: Gedanken zur Rolle des Hohen Kommissars der OSZE für nationale Minderheiten als Instrument zur Konfliktverhütung. In: OSZE-Jahrbuch 1999. Jahrbuch zur Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE). Hg. v. Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg / IFSH. Baden-Baden: 1999. S. 429-441, S.431: „Ich [war] stets davon überzeugt, daß es das Gegenteil des Gewünschten bewirken würde, wenn meine Empfehlungen für Staaten rechtlich bindend wären”.
11 Max van der Stoel: „Capital Invested in Conflict Prevention Is Capital Well Spent”. Keynote Speech to the CSCE Seminar on Early Warning and Preventive Diplomacy, 19 January 1994, Warsaw, Poland. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 61-69, S. 65.
12 Max van der Stoel: „I Will Have to Develop New Methods for My Future Task“. Acceptance Speech to the Stockholm Meeting of the Council of Ministers of Foreign Affairs of the CSCE, 15 December 1992, Stockholm, Sweden. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 31-34, S. 31.
13 Steven R. Ratner: Does International Law Matter in Preventing Ethnic Conflict? In: Journal of International Law and Politics 32 (2000), H. 3. S. 591-698, S. 622.
14 siehe Max van der Stoel: „We Only Fully Realize the Full Significance of Human Rights When We Have Lost Them“. Speech in Acceptance of a Honorary Doctorate, 3 February 1993, Prague, Czech Republic. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 35-38, S. 36: „One of the causes, sometimes even the main cause, is the suppression in various ways of fundamental freedoms and human rights of the population”.
15 Max van der Stoel: „Human Dimension Commitments Are Matters of Direct and Legitimate Concern to All Participating States”. Intervention at the CSCE Human Dimension Implementation Meeting, 28-29 September 1993, Warsaw, Poland. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 49-54, S. 51.
16 Max van der Stoel: „Democracy and Human Rights. On the Work of the OSCE High Commissioner on National Minorities of the OSCE”. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 133-139, S. 133f.
17 Den unverbindlichen Charakter dieser in den Bereich des soft law fallenden und i.d.R. – in Abgrenzung von den völkerrechtlich verbindlichen Verträgen – als „politische“ Dokumente bezeichneten OSZE-Verpflichtungen hat Steven Ratner in seiner Analyse von soft law-Bestimmungen relativiert und konstatiert, dass „the OSCE commitments are just as binding on states – just as normatively significant – as treaties“ (Steven R. Ratner: Does International Law Matter in Preventing Ethnic Conflict? S. 610 [Fn. 13]). Ebenso vermutet Hans-Joachim Heintze, obwohl er Ratners zentrales Argument der schwindenden Trennlinie zwischen politischen und völkerrechtlichen Instrumenten gerade nicht begrüßt, den Erfolg des K/OSZE-Minderheitenschutzes in dem „nur“ politischen Charakter seiner Verpflichtungen (Hans-Joachim Heintze: Rechtliche oder politische Absicherung von Minderheitenrechten? Eine Einführung in die Thematik. In: Moderner Minderheitenschutz. Rechtliche oder politische Absicherung? Zum 50. Jahrestag der UN-Menschenrechtserklärung. Hg. v. Hans-Joachim Heintze. Bonn: 1998. (EINE Welt-Texte der Stiftung Entwicklung und Frieden; 8) S. 14-54, .S. 51).
18 Max van der Stoel: „Patterns of a Changing World”. Remarks to the Global Panel 6th International Conference, 26 November 1993, Maastricht, The Netherlands. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 55-60, S. 55. [Hervorhebung H.F.]
19 Max van der Stoel: „International Response to Ethnic Conflicts: Focusing on Prevention“. Address to the Closing Banquet of the Martin Ennals Memorial Symposium on Self-Determination, Co-sponsored by the College of Law, University of Saskatchewan, and International Alert, 6 March 1993, Saskatchewan, Canada. In: ders.: Peace and Stability for Human and Minority Rights. Speeches by the OSCE High Commissioner on National Minorities. Hg. v. Wolfgang Zellner, Falk Lange. Baden-Baden: 1999. (Democracy, Security, Peace; 126) S. 39-43, S. 40.
20 Sein Ansatz umgeht damit einen Schwachpunkt konstruktivistischer und instrumentalistischer Ansätze ethnopolitischer Konflikte: die exklusive Konzentration auf Eliten, die die Bevölkerung ausschließt und die die vielen Fälle, in denen ethnische Mobilisierung nicht funktioniert, nicht zu erklären vermag (vgl. Erin K. Jenne: Political Opportunism and Ethnic Mobilization: A Triadic Model for Predicting the Ethnicization of Politics in New States. Working Paper. Stanford: [1999], S. 14). Vor diesem Hintergrund muss auch die Frage der rumänischen Revolution beleuchtet werden: Der Auffassung, gegen Ceauşescu gerichtete Kader aus der zweiten Reihe hätten die Revolution „gestohlen“, steht der Verdacht gegenüber, dass „a large segment among Romanians preferred continuity to discontinuity, stagnation to change, regime conservation to regime transformation“ (Vladimir Tismaneanu: Romanian Exceptionalism? Democracy, Ethnocracy, and uncertain Pluralism in post-Ceauşescu Romania. In: Politics, Power, and the Struggle for Democracy in South-East Europe. Hg. v. Karen Dawisha, Bruce Parrott. Cambridge, New York, Oakleigh: 1997. S. 403-451. (Democratization and Authoritarianism in Postcommunist Societies; 2), S. 425).
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